Descendant direct du Conseil du Roi, le Conseil d'État se distingue, depuis sa création en 1799 par la constitution du 22 frimaire an VIII (13 novembre 1799) , par sa double fonctionnalité, consultative et contentieuse.
Le Conseil d'État est le conseiller du gouvernement. Il est chargé de donner son avis sur la légalité et l'opportunité des projets de lois et des projets de certains décrets.
Cette mission est historiquement sa mission première. Elle explique le mode de recrutement des membres du Conseil d'État et justifie qu'il soit le premier corps de l'État.

  Le Conseil d'État est d'abord chargé d'examiner des projets de textes avant leur délibération en Conseil des ministres.
La consultation du Conseil d'État est obligatoire pour les projets de loi et d'ordonnances ainsi que pour les décrets pour lesquels cela a été prévu.
Mais le Conseil peut aussi être consulté de manière facultative, à la demande du Gouvernement, sur tout projet de texte.

Depuis la révision constitutionnelle du 25 juin 1992, le Conseil est, en outre, consulté systématiquement pour apprécier si les projets d'actes communautaires comportent des dispositions relevant du domaine de la loi. Si c'est le cas, elles sont alors soumises à l'Assemblée nationale et au Sénat.

Lorsqu'il examine un texte, le Conseil d'État se prononce sur :

    - la forme : il veille à ce que les textes soient bien rédigés ;
    - la légalité : il vérifie le respect des règles de compétence, de procédure et sur le fond le respect des textes hiérarchiquement supérieures ;
    - l'opportunité : il établit le bilan des avantages et des inconvénients du texte.

Le Gouvernement n'est pas tenu de suivre les avis du Conseil d'État, mais le fait le plus souvent. Ses avis sont secrets, sauf si le Gouvernement en décide autrement.
Le Conseil d'État peut aussi être consulté sur toute question par le Gouvernement. Il a par exemple été saisi au moment de l'affaire du « foulard islamique » en novembre 1989 pour préciser la portée du principe de laïcité.

Le Conseil rend enfin des rapports sur des questions particulières et peut attirer l'attention du gouvernement sur les réformes lui paraissant conformes à l'intérêt général.

Comment le Conseil défend-t-il les droits des citoyens face à l'administration ?

En tant que juge administratif suprême, le Conseil d'État veille depuis sa création à assurer l'équilibre entre les prérogatives de puissance publique et les droits des citoyens. Il n'a pas cessé cependant de renforcer la soumission de l'administration au droit et, par conséquent, la protection des citoyens.
Les citoyens peuvent exercer un recours pour excès de pouvoir devant la juridiction administrative, afin de demander l'annulation pour illégalité d'un acte administratif.

Le Conseil d'État vérifie à cette occasion :

- la légalité externe de l'acte : l'auteur de l'acte était-il compétent ? Les procédures prévues par la loi ont-elles été respectées ?
- la légalité interne de l'acte : L'acte a-t-il bien été pris dans un but d'intérêt général (contrôle du détournement de pouvoir) ? Les faits qui ont justifié l'acte sont-ils avérés et justifiaient-ils l'acte pris ?

Le Conseil d'État a aussi permis la mise en jeu de la responsabilité de l'administration.

Jusqu'à la fin du XIX^e siècle, un régime d'irresponsabilité était appliqué lorsqu'un citoyen subissait un dommage du fait de l'administration. Progressivement, le Conseil d'État a fait évoluer sa jurisprudence en reconnaissant plus largement la responsabilité de l'administration et donc l'indemnisation des victimes. Il lui arrive, dans certains cas, d'engager la responsabilité de l'administration même en l'absence de faute (ex : en matière de responsabilité médicale).

Comment est composé le Conseil d'État ?

Le Conseil d'État est composé d'auditeurs, de maîtres des requêtes et de conseillers d'État.
A l'exception de certains emplois supérieurs réservés aux conseillers d'État ( Vice-Président du Conseil d'État, présidents de section, présidents de sous-section au sein de la section du contentieux), les auditeurs et les maîtres des requêtes effectuent un travail similaire à celui des conseillers d'État.

Deux modes de recrutement existent : le concours et la nomination « au tour extérieur », à savoir la nomination par le gouvernement, par exemple, de cadres supérieurs de l’administration active ou de personnalités du secteur privé.

Le conseil d'État comporte 300 membres dont un tiers est extérieur. Les auditeurs au Conseil d'État sont recrutés par la voie du concours, celui de l’École nationale d’administration (ENA). Ainsi, chaque année, un certain nombre de postes d’auditeurs (entre 5 et 7) sont offerts aux élèves sortants de l’ENA. Les maîtres des requêtes sont, pour les trois quarts, recrutés parmi les auditeurs, à partir de 3 à 4 ans d'ancienneté. Le quart des emplois restant est pourvu au tour extérieur (il faut être âgé de 30 ans et justifier de dix années de service public). Les conseillers d'État sont, pour les deux tiers, recrutés parmi les maîtres des requêtes à l'ancienneté. Le tiers restant est nommé au tour extérieur (la seule condition est d'être âgé d'au moins 45 ans). A côté de ces membres ordinaires (auditeurs, maîtres des requêtes, conseillers d'État), le Conseil compte des membres extraordinaires. Parmi eux, figurent douze conseillers d'État, nommés par le gouvernement par décret en Conseil des ministres, pour seulement quatre ans. Ils participent uniquement aux activités consultatives du Conseil.

Le Conseil d'État est par conséquent composé de personnalités diverses, tant par leur âge que par leur origine professionnelle, qui font ainsi bénéficier le Conseil de leur expérience.

- la section du rapport et des études : elle prépare le rapport annuel ainsi que des études, veille à l'exécution des décisions des juridictions administratives et assure des missions de coopération internationale ;
- quatre sections administratives (la section des finances, la section de l'intérieur, la section sociale, et la section des travaux publics).

La plupart des avis sont rendus par l'une des sections administratives, mais les plus importants sont rendus par l'Assemblée générale. Celle-ci peut siéger en formation ordinaire (vice-président, six présidents de section et 35 conseillers d'État) ou en formation plénière (tous les conseillers d'État). Les décisions urgentes sont prises par la commission permanente (vice-président, un président de section et 12 conseillers d’État).